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中国大部制改革重在职能转变,踏上市场化起点

2019-09-04 13:33

3月10日,我国大部制改革方案公布,根据国务院机构改革和职能转变方案,将不再保留铁道部,实行铁路政企分开;2008年,以“大部门体制”为突破口的新一轮行政管理体制改革拉开帷幕。当年,新组建的交通运输部整合了原交通运输部、民航总局的职责以及建设部的指导城市客运职责,不过铁道部并没有进行调整,而是继续进行跨越式大发展,大规模加大投资,在未来的五年里新建了一定数量的高铁、城市客运专线等,完成大部分的高速铁路网的规划;交通运输领域包含的范围较广,涉及到铁路、公路、民航、水运等多个层面。理论上讲,规划时应当从海陆空整体进行考虑,但是多年来,交通运输领域更多的是在一定的协调之下进行相对独立的规划和建设,不过随着基础设施建设的不断完善,特别是各种交通运输工具出现了相对同质化的服务时,交通运输领域也将更多的考虑综合效率和效益的问题,需要在更高一层面上进行统筹规划,合理安排。因此此次大部制改革方案将从管理上根本实现交通运输行业的一体化发展;此次大部制改革仅仅是实现了铁道部的政企分开这一职能,将政府职责交给交通运输部来管理,将企业职责交给新组建的中国铁路总公司来承担。我们认为在现阶段,铁道部将会把工作重心都放在这一问题之上,工作重点也将围绕这一拆分进行,这种调整也需要一定的时间来消化,铁路的现状仍将持续一段时间,由于铁路与国民经济密切相关,因此铁路的安全正常运营是头等大事,此次大部制改革也明确提出由新组建的国家铁路局来监督管理铁路的安全生产、工程质量等。我们认为铁路的任何一种改革都将优先确保这一原则;铁路的市场化进程还需要一定的时间。铁路的市场化涉及问题较多,当下主要面临的是融资、价格问题,未来还将涉及到垄断经营的问题。 当铁路的企业职责独立之后,铁路的公益性和盈利性业务将逐渐会有所区别,首先涉及这一问题的主要是债务问题,铁路有望剥离掉一部分因其公益性带来的债务,经营负担将会有所下降。作为企业,铁路将会在定价机制上有所突破,这对铁路行业的发展都是长期利好;此次大部制改革令铁路行业迈出新的步伐,随着政企分开,铁路行业的市场化进程也将逐步加快,我们看好铁路行业的投资机会,重点推荐大秦铁路、广深铁路和铁龙物流。

EkV北京交通大学新闻网

* 大部制改革强调政府职能转变

皇家国际官网 1铁道部的分拆,标志着我国综合交通运输体系的建设掀开了新的一页。铁道部政企分开,吹响了改革的号角。在行政管理逐渐放宽的背景下,我国后续将推进运价机制、投融资改革以及多元化经营等工作。■本报记者 原诗萌随着国务院机构改革和职能转变方案的正式公布,新一轮大部制改革正式拉开了序幕,其中最引人瞩目的是铁道部的分拆。根据3月10日公布的上述方案,铁道部被一分为三:拟定铁路发展规划和政策的行政职能划入交通部;组建隶属于交通部的铁路局,承担原铁道部的其他行政职责;铁道部的企业职责则由新组建的中国铁路总公司承担。虽然分拆方案已尘埃落定,但对于这场牵涉广泛的改革的讨论却刚刚开始。许多人发出了这样的疑问:铁道部分拆后票价是否会上涨?原铁道部的债务怎么办?铁路建设和投资又会受到什么样的影响?采访中,记者了解到,分拆后的“铁老大”终于踏上了市场化的起点,但未来也将面临观念、机制等诸多挑战。构建“大交通”体系随着社会经济的发展,构建综合的交通运输体系成为越来越多国家的共识。不过在我国,由于特殊的历史原因,交通部和铁道部长期以来是两个独立的部门,这也带来了一系列的问题。北京交通大学经济管理学院教授赵坚告诉记者,2008年全国跨省的煤炭运输量是6.4万亿吨。在他看来,像煤炭这种大宗原材料,用铁路运输才更为经济。但现实却是,由于交通部和铁道部“各管一摊”,我国高速公路与铁路发展并不均衡,前者覆盖范围更广,因此我国更多采取的是公路运输的方式。“我们使用高速公路运煤,等于是用稀缺的石油资源换取廉价的煤炭资源,造成了资源配置的不合理,以及物流成本高等一系列问题。”赵坚说。交通部和铁道部各自独立所产生的另一个问题是,高铁站和飞机场的建设相互“不通气”。据记者了解,目前只有上海虹桥和海南美兰等有限几个交通枢纽将高铁站和飞机场建在了一起,更多城市的机场和高铁站则是相互独立。比较典型的是沈阳的仙桃机场,与高铁建设几乎同时开始,但却并没有建在一起。这样的建设方式不仅造成了资源的浪费,也给旅客带来了诸多不便。“大部制改革后,交通部要对整个交通运输负责,要有统一的规划、统一的政策法规和技术规范。”赵坚说。事实上,交通部已经就此表达了明确的态度。交通部部长杨传堂此前表示,新的交通运输部的职能将进行很大的调整和发展。他还特别指出,目前我国综合的交通运输体系雏形已经基本建成,随着这次”大部制”改革,我国的综合交通运输体系将掀开新的一页。不过,对于这次整合,赵坚也表达了自己的担心。“交通部能否改变自己的思想观念,以什么样的工作流程、职能设置实现这个目标,未来还有很多工作要做。”票价问题成焦点铁路不仅关乎国计,也与民生关系密切。铁道部分拆消息公布后,票价问题也成为人们关注的焦点。据了解,现行的铁路运价管理方式是根据和,由国务院下辖的价格、铁路等主管部门管理,实行政府定价或政府指导价。而政企分开之后,这一局面可能会发生改变。中投顾问交通行业研究员蔡建明在接受记者采访时表示,此次铁道部分拆,意在走市场化道路。我国铁路运价机制改革或将在不久后推出,有望向更加浮动的、相对自由的方向转变,以适应市场波动的需要,并满足铁路总公司盈利的需求。国泰君安证券分析师崔书田也指出,考虑到今年1月份国家发展改革委提出的“深入推进铁路货运等领域的价格市场化改革”,以及大部制改革方案提出的“加快推进铁路投融资体制改革和运价改革”,参照国际铁路行业的改革经验,运价市场化是大势所趋。不过,运价市场化并不必然会带来客运票价的上涨。崔书田指出,铁路客运价格虽然存在提升空间,但客运服务关系民生,预计管制放松进度将较慢,而且获得公益性补贴的可能性较大。杨传堂也在回应外界关于铁道部分拆后的票价问题时表示,票价监管仍由发展改革委和有关方面共同研究制定。他特别强调,铁路、公路、航空、水运等交通运输方式的票价都有一定公益性。除了票价问题,原铁道部的高额负债何去何从,也是人们热议的话题。据了解,截至2012年第三季度,铁道部负债为2.66万亿元。根据机构改革方案,原铁道部负债划入中国铁路总公司,但这笔巨额债务每年光利息就有数百亿元之巨。对此赵坚表示,很可能会像上世纪90年代国企改革那样,成立资产管理公司来接管银行的这些坏账,从而对企业的负债进行剥离。他同时指出,在未来的建设和发展中,中国铁路总公司应该进行重新的评估和思考。“过去是政企不分,现在作为企业,要对自己的投资负责。不能把负债剥离后,又产生新的坏账。”民资的机会铁道部的分拆,也引发了人们关于民资进入铁路建设领域的诸多猜想。事实上,在2012年5月,原铁道部就响应国务院号召,出台了“新36条”的落实细则——。在中,铁道部提出了鼓励民间资本投资参与铁路线路、铁路渡轮等场站设施建设等多项鼓励措施。而铁道部政企分开后,无疑将加快民资进入铁路建设领域的脚步。蔡建明表示,铁道部政企分开,吹响了改革的号角。在行政管理逐渐放宽的背景下,我国后续将推进运价机制、投融资改革以及多元化经营等工作。这将对铁路基建投资和相关货运公司带来重大的利好。西南证券首席策略分析师张刚也表示,改革之后,未来在铁路建设上会更加按照市场化方向运营。而市场化的改革方向,也会使民间资本以多种方式进入铁路投资。蔡建明也认为,铁道部拆分后,由铁路总公司负责铁路建设与运营,采购招标的主体有所改变,因此采购方式和招标模式将有所改变,民资也将迎来更多的机会。不过,对于铁道部分拆后民营资本的机会,赵坚持保留态度。“民资会比以前有更好的机会,但也要看中国铁路总公司重组后是否有新的变革,否则很难有太大的变化。”

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3月8日拍到的天安门广场。 REUTERS/Jason Lee

* 此次改革六部门有些是过渡性

* 改革远未止步,金融混业监管大势所趋

* 发改委改革突出投融资放权

皇家国际官网,作者 沈燕

北京3月11日 - 备受诟病的“铁老大”政企分开,掀开了中国新一轮大部制改革的帷幕。尽管市场关注的另一焦点“大金融”缺席,但金融业混业监管已是大势所趋,未来推进要看条件成熟及是否有共识。

中央机构编制委员会办公室副主任王峰在周一召开的两会新闻发布会上指出,此次机构改革涉及的六个部门有些是过渡性的,而改革的部门也都是呼声较高的,相关三定方案也会很快出炉。

“职能转变是这次改革的重点,也是一个亮点,一是解决现在政府管得过多过细的问题,通过改革进一步地简政放权,改革行政审批制度,同时加强和改进宏观管理。”王峰称。

他指出,过去一提到中国的行政体制改革就说“机构改革”,一说机构改革就说到把哪些机构整合起来,“我觉得这是一个误区。此次机构改革方案中间加了‘职能转变’,这正是这一轮改革的重点和核心。”

王峰提到,要达到改革的预期目的必须尽快落实相关措施,包括抓紧研究制定新组建这六个部门的“三定”规定,并要突出强调两条:一是突出强调转变政府职能。新组建的部门不仅仅是机构改革,职能转变仍然是它的主要任务,要把职能转变的要求落到实处。

二是进一步突出部门的责任内容。抓紧“三定”,使新机构能够尽快地按照新的职责、新的要求开展工作。同时这六个机构的调整还涉及到诸多相关部门职能的调整,初步算下来大概有18个机构.

根据周日公布的最新机构改革方案,包括铁道部等四个正部级机构将撤销。其中组成部门减少两个,副部级机构增减相抵数量不变。改革后,除国务院办公厅外,国务院设置组成部门25个。

具体内容包括:实行铁路政企分开,组建国家卫生和计划生育委员会、国家食品药品监督管理总局、以及国家新闻出版广播电影电视总局,重新组建国家海洋局和国家能源局。

改革开放以来,中国此前分别在1982年、1988年、1993年、1998年、2003年和2008年进行了六次规模较大的政府机构改革。2008年机构改革后,国务院组成部门变为27个,工信部、交通运输部、住建部就是在这一次改革中设立的。

**“铁老大”走向市场**

撤销铁道部的改革无疑是此次方案中最引人注目的,尤其是目前铁道部大约2.6万亿元的债务之后将如何处理,以及与民生相关的火车票是否会涨价等,都成为关注的话题。

“至于火车票会不会涨价,这是一个政策问题,还有一个执行政策问题,和机构改革有联系,但是它没有必然的联系。”王峰称。

他表示,这次改革就是让铁路这个“铁老大”能够真正地走向市场,改变过去政企不分的状况,引入竞争机制,广泛吸纳社会资金,通过各种渠道打开一个口子,发挥社会力量的作用。

他指出,铁道部改革首先是政企分开,把铁道部的行政管理职能并入交通运输部;组建国家铁道局,由交通运输部管理,承担铁道部的其它行政职责,负责拟订铁路技术标准,监督铁道安全生产等;并组建中国铁路总公司,承担铁道部的企业职责。

中国大部制改革重在职能转变,踏上市场化起点。至于铁道部的债务,“我觉得这项改革先把政企分开,组建这么一个公司。这个公司的债务问题那是留待下一步解决的,包括公司自身的改革,要建立现代企业制度,要尽快进行投融资改革,国家也要对这个领域继续给予支持,因为承担了很多公益性的业务。”王峰称。

他指出,债务问题是下一步组建公司之后,相关部门继续研究如何解决这个问题,而不是现在政企分开来解决的,“这个问题等若干时间之后就会有答案。”

考虑到拟组建的中国铁路总公司将承担企业责任,并因此接手铁道部目前大约2.6万亿元的债务,有分析师稍早建议,其成立方式可参照中投公司CIC.UL,通过财政部发行特殊债券方式来对铁路总公司进行注资。

**大部制改革稳步推进**

尽管此次出台的大部制改革方案总体赞多弹少,但并没有期待中的大金融、大文化、大能源等大部制改革的推进,亦体现出政府换届年,无论是经济抑或改革,中国都力求“稳中求进”的基调。

王峰指出,机构改革是一个过程,许多问题不是通过一次改革就能解决的。第一要看条件是否具备,第二要看有没有更广泛的共识,如果这两点有一点不具备,“我认为动这个机构就要慎重。”

他解释称,此次推出的六个领域改革可相当一些是多年想解决而没有解决的问题,随着改革进程条件具备该改了。此次的六个领域改革也不是就到位了,有些是过渡性的,需要逐步调整和完善,“在机构改革这个问题上急不得,必须扎扎实实,稳步推进。”

至于期待中的大金融没有成行,王峰指出,这个问题很复杂,“作为改革研究者我们自己都拿不准”。现在中国基本上还是实行分业监管,但混业监管是一个发展趋势。

“我们国家在当前的情况下,有没有可能通过体制改革一下子过渡到混业监管呢?这不是机构调整的问题,监管的方式要不要作调整?拿不准;我们是不是到了这个阶段?拿不准。怎么办?咱们就稳一稳、看一看,看准了再动这块。究竟怎么动,还要有一个研究和实践的过程。”他称。

**公正评价发改委**

中国宏观调控最重要的管理部门--国家发展和改革委员会素有“小国务院”之称,每一次机构改革都令其陷入“权力过于集中”的舆论风口浪尖上,此次亦不例外。

根据此次机构改革方案,包括人口政策的制订,以及电监会撤销并入能源局后,最终仍归属发改委,都显示发改委的权限有所扩大。

对此,王峰表示,应该客观评价发改委的工作,对13亿人口的中国,各地经济发展如此不均衡,宏观调控任务很重,一旦发生一些比较大的经济波动,靠市场出手或靠某一个地方调控能行吗?

“在这样的情况下中央政府必须出手。在最短的时间内,利用最有效的手段,使得我们能够持续地、健康地、协调地去发展,这才是我们的目的。”他说。

王峰指出,此次机构改革涉及发改委的内容也很多,放权的部分包括投融资体制改革,减少和下放投资审批事项,抓紧制订政府核准投资项目目录,减少下放生产经营活动审批事项等。

而发改委工作要加强的部分则包括规划的编制,经济形势的预警预测等,“放权是改革,加强监管也是改革,否则政府就可能失职。”

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